Vorrei sviluppare il mio intervento su tre livelli in modo da passare dal primo, più generale, fino al terzo, particolarmente dedicato alla proposta che l’UE pervenga, da un lato, alla redazione di uno Statuto europeo dei diritti del non cittadino, e, dall’altro, a stabilire essa stessa i criteri per l’acquisto della cittadinanza europea da parte dei migranti.
****
Fino a tempi non troppo remoti, la maggior parte dei movimenti transnazionali avveniva dai Paesi più sviluppati a quelli meno sviluppati. Nel corso dell’ultima parte del secolo scorso, invece, è iniziato un movimento contrario. Il primo movimento ha corrisposto al processo di colonizzazione, il secondo si riferisce invece a un contro-movimento che vede gli ex colonizzati muoversi verso i centri dai quali le passate colonizzazioni erano partite. Mi riferisco al fenomeno epocale delle migrazioni dai Paesi poveri verso le società ricche e democratiche.
Per la verità, si è anche avuta, nel ‘700, nel ‘800 e nei primi decenni del ‘900, una migrazione di massa di gente povera dai Paesi europei. Però, con una differenza. La migrazione dai Paesi europei si dirigeva verso territori sterminati e a bassissima densità abitativa: l’America del Nord, l’Australia, la Nuova Zelanda, l’Argentina e altri Paesi del Sud America. La migrazione dei giorni nostri ha invece determinato una inondazione sociale di enormi proporzioni su un’area geografica ristretta e densamente popolata. Questa inondazione, un vero cataclisma, rischia di determinare uno scontro durissimo tra popolazioni e tra interessi, uno scontro che mette sul banco di prova i valori etici che sono un patrimonio irrinunciabile della civiltà europea: il rispetto per la dignità di ogni essere umano, l’eguaglianza, la libertà, la solidarietà verso i poveri e verso i bisognosi: non importa se uomini o donne, se bianchi o neri, se cristiani ebrei o islamici, non importa se nazionali o stranieri.
Non intendo proporre ricette né definire i principi che dovrebbero indicarci quando è giusto regolare più o meno severamente il flusso alle frontiere. Quello che mi sentirei di escludere, al riguardo, è che la soluzione di questo difficile problema possa consistere nella proposta- avanzata da alcuni esponenti del fondamentalismo liberale ( parlo di R. E. Goodwin, parlo di J.H. Carens) – secondo la quale se vogliamo davvero che gli abitanti dei Paesi più poveri abbiano una qualche possibilità di vita anche remotamente simile a quella degli abitanti dei Paesi più ricchi, allora la via più diretta consisterebbe nel concedere ai primi di trasferirsi liberamente nei Paesi dei secondi. Questa mi pare francamente una sciocchezza! La soluzione giusta a me pare un’altra e cioè che l’immigrazione andrebbe eliminata come problema grave per la semplice ragione che le cause dell’emigrazione dovrebbero scomparire. Dovrebbe cioè scomparire in una società globale “ragionevolmente giusta” l’ineguaglianza eccessiva della ricchezza nella sua distribuzione territoriale. Questa soluzione va perseguita “di concerto” dai popoli europei senza risparmio di energia e di denaro. Si tratta di un obiettivo vitale per il futuro dell’Occidente, un obiettivo che coincide del resto con l’interesse dei popoli poveri della Terra.
Certo, si tratta di un impegno di lunga durata. E nel frattempo?
****
Nel frattempo occorrono politiche regolative del fenomeno migratorio. Gli obiettivi sono due: non travalicare la capienza del sistema economico dell’Unione europea; sviluppare un’azione di contrasto alla delinquenza straniera non meno che a quella nazionale.
Quando un governo europeo ( tedesco, francese, spagnolo e così via ) mette in cantiere una legislazione restrittiva del fenomeno migratorio, preferisce di solito mettere l’accento sul secondo obiettivo, lotta alla delinquenza, piuttosto che sul primo: impedimento all’ingresso di migranti che non hanno ma che cercano lavoro. La ragione è semplice: la delinquenza non solleva, nell’animo degli europei, problemi di coerenza rispetto ai principi etici della civiltà europea. La povera gente che vuole un lavoro onesto, si.
Parliamo allora di contrasto alla delinquenza. La mia tesi è: tra integrazione e delinquenza la relazione è strettissima. Una integrazione che funziona bene riduce la delinquenza; una integrazione che funziona male genera delinquenza. Il miglioramento delle strategie integrative costituisce lo strumento principale per combattere la criminalità straniera. Le norme repressive, sebbene anch’esse necessarie, sono uno strumento ausiliario.
Da questo punto di vista mi pare importante stabilire un criterio di metodo. Le strategie di integrazione non possono ripetere all’infinito lo stesso errore di cecità sociologica che è stato fatto sino a oggi. L’errore consiste nel non considerare le diversità che pure sussistono all’interno della massa degli immigrati, e spesso si tratta di diversità notevolissime. L’errore consiste, appunto, nel trattare gli immigrati come una massa indifferenziata senza studiare le diversità che tra di essi si registrano.
In altre parole, l’errore (che a mio giudizio è un errore madornale), l’errore che si commette è quello di applicare la stessa strategia di integrazione a gruppi sociali ben differenziati. A me sembra che la strada da battere possa e debba essere un’altra: una eguale integrazione, come risultato finale, richiede politiche di integrazione diverse per gruppi disomogenei. Gli sciiti, ad esempio, hanno comunque una cultura più aggressiva rispetto ai sunniti; gli immigrati provenienti dalle Filippine, la maggior parte dei quali è di fede cattolica, presentano una disponibilità all’integrazione molto alta, come molto alta è anche quella degli immigrati provenienti dallo Sri Lanka. Tra gli immigrati dell’India vi sono musulmani e vi sono indù, e le due comunità hanno caratteristiche molto diverse che non si possono trascurare. E potrei continuare. Voglio dire che l’atteggiamento verso il problema dell’integrazione visto come problema la cui soluzione debba essere eguale per tutti, è un atteggiamento sbagliato. Voglio dire, molto semplicemente, che il processo di integrazione deve seguire percorsi differenziati. Voglio dire anche che l’integrazione è un problema nazionale e una funzione pubblica della massima delicatezza, il cui esercizio non può essere dato in appalto alla Caritas, né ad altri soggetti privati, ma deve essere esercitato dallo Stato in prima persona. L’integrazione non ammette supplenze!
Vorrei a questo punto segnalare un secondo argomento di metodo che riguarda questa volta la criminalità straniera operante in Italia. Il nostro Paese sembra essere, tra gli Stati membri dell’UE, un polo di attrazione della delinquenza straniera: la quale va così a sommarsi alla strabocchevole delinquenza indigena, organizzata o disorganizzata che sia. Questo fatto, almeno in larga misura, dipende dalla circostanza che in Italia il diritto penale è “dolce”, per cosi dire: le condanne arrivano dopo anni, la certezza della pena è un bene prezioso che in Italia però non conosciamo, nel carcere si entra e esce, prescrizioni e decadenze si succedono ininterrotte. Adesso, sotto la pressione dell’ennesima emergenza ( l’Italia, lo sapete meglio di me, è il Paese dell’emergenze: personalmente, ho ricordo della emergenza casa, dell’emergenza terrorismo, della ciclica emergenza incendi boschivi, dell’emergenza corruzione della classe politica, dell’emergenza mafia a cui sono aggiunte la camorra, la ‘ndrangheta e altre consimili, dell’ emergenza spazzatura in Campania; ora siamo all’emergenza immigrazione) – ; sotto la spinta dell’ennesima emergenza, dicevo, il governo in carica si è deciso a varare una legislazione più restrittiva nei confronti della delinquenza straniera. Osservo. L’Italia è membro dell’UE. L’UE è un soggetto unitario. Questo significa che vale all’interno dell’UE il principio dei vasi comunicanti, quel principio cioè relativo al comportamento dei liquidi in un sistema di recipienti che comunicano tra di loro: se la pressione è uguale, il liquido si porta alla stessa altezza nei diversi recipienti; se la pressione è diversa, il livello del liquido si abbassa in un recipiente e si alza negli altri. Mi spiego. La legislazione dell’Italia diventa più severa. La delinquenza straniera emigra dall’Italia e va in altri Paesi europei. Il problema nel suo complesso non si risolve. Quando un altro Paese europeo farà la stessa cosa, la delinquenza emigrerà di nuovo e magari rientrerà in Italia. Si avrà una spirale al rialzo della repressione penale nei confronti degli stranieri che non può essere sostenuta a lungo da Paesi democratici. La strada giusta è un’altra. Occorre una legislazione unica per l’intero territorio dell’UE. Questa è la soluzione giusta, la sola possibile soluzione. Naturalmente, quando parlo di una legislazione unica in Europa, parlo anche di un unico criterio di applicazione di quella legislazione, parlo di analoga durata dei processi, parlo di una magistratura organizzata e che operi in modo analogo nei diversi Stati europei. Questo intendo per legislazione unica in Europa.
****
Quando parlo di legislazione unica in tema di immigrazione per l’intero territorio dell’UE, mi riferisco alla necessità di pervenire alla redazione di un grande Patto di civiltà che contenga lo Statuto europeo dei diritti del non cittadino.
Il Patto va mirato all’obiettivo di scrivere regole europee per le condizioni di entrata e circolazione dei cittadini dei Paesi terzi nel territorio degli Stati membri, nonché per le condizioni del loro soggiorno. Del resto, già gli articoli 1 e 2 del Trattato di Amsterdam avevano sottratto la materia dell’immigrazione e dei visti d’ingresso alla mera cooperazione intergovernativa, elevandola a oggetto di politica e di formazione comuni. Il carattere europeo delle regole destinate a disciplinare il fenomeno migratorio impone di accettare l’idea che l’UE possa stabilire essa stessa i criteri per l’acquisto della cittadinanza europea. Questo significa che, mentre oggi la cittadinanza europea si limita a completare la cittadinanza nazionale, dalla quale dipende, un domani sarà la cittadinanza dello Stato membro a completare la cittadinanza europea, eventualmente aggiungendovi altre e più ricche garanzie.
Il Patto dovrà inoltre rispondere alle finalità dell’Unione europea, le quali consistono (dalla Dichiarazione di Copenaghen del 14 dicembre 1973, fino al Preambolo della Carta dei diritti fondamentali facente parte del Trattato di Lisbona e agli articoli 2 e 3 dello stesso Trattato) nell’osservare i <<principi della democrazia rappresentativa, il regno della legge, la giustizia sociale – finalizzata al progresso economico – e il rispetto dei diritti dell’Uomo che costituiscono gli elementi fondamentali dell’identità europea>>. Il mancato rispetto di un livello accettabile di garanzia dei diritti umani per i non cittadini è destinato inevitabilmente a provocare, nel corso degli anni, una serie di azioni e reazioni tali da offuscare l’immagine dell’Europa e da ferire la coscienza europea.
Il Patto di civiltà dovrà essere discusso e approvato non solo dall’insieme degli Stati membri dell’UE, ma anche dalle maggiori rappresentanze in Europa dei non cittadini. In tal modo, il Patto non avrà i caratteri di un diktat fatto piovere dall’alto sui migranti poveri, ma avrà il carattere di un atto voluto da coloro stessi che ne saranno i destinatari.
(*) Ordinario di Diritto pubblico all’Università “La Sapienza” di Roma, già membro del Consiglio Superiore della Magistratura
